通用航空是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋探测、科学探测、教育训练、文化体育等方面的飞行活动。通用航空在我国具有极大的发展前景， 被誉为“下一个汽车产业”。

发展通用航空的重大意义

通用航空是重要的战略性新兴产业，对拉动经济增长、提升经济发展水平、更好地满足群众生产生活需要、应对自然灾害等具有极为重要的作用，必须从战略高度、全局角度看待我国通用航空产业的发展。

（一）通用航空产业对国民经济具有较大带动能力

通用航空业是以通用航空飞行活动为核心，涵盖通用航空器研发制造、市场运营、综合保障以及延伸服务等全产业链的战略性新兴产业，具有产业链条长、服务领域广、带动作用强等特点。从全产业链看，通用航空可分为三大组成部分：

• 一是上游的通用飞机制造部分，既包括整机的研发设计、组装集成，也包括特种原材料、零配件、导航设备、通信设备、发动机等配套的研发和生产；

• 二是通用航空保障部分，包括机场建设与维护、飞机维护与修理、油料航材供应、机场和地面服务等；

• 三是运营服务部分，包括公务飞行、航空体育、航空旅游、飞播造林、森林消防、救灾抢险、城市急救、航空巡查、航空会展、航空摄影、航空教学、土地测量、矿产勘探、气象服务、融资租赁、航空培训等等。

国际经验表明，通用航空投入产出比为1:10，研发产出比为1:80。通用航空产业共涉及约70多个学科和工业领域，产业业态极为丰富，对关联产业带动能力较强，对整个国民经济的一、二、三产业都有巨大的拉动作用。比如，美国通用航空产业仅通用飞机制造（630亿美元）、通用航空运输（850亿美元）、通用航空维修（415亿美元）、机场运营（220亿美元）四大部分一年总产值就超过2000亿美元，再加上其他配套服务业和关联产业，产业规模巨大。当前，我国经济正处于转型升级、提质增效的关键阶段，经济面临一定的下行压力，发展通用航空有利于形成新的热点产业，培育新的经济增长点，激发经济发展的动能和潜力。

（二）发展通用航空有助于进一步提升我国制造业发展水平

通用航空制造是大型高端制造业，从一个侧面代表着一个国家制造业的发展水平。发达国家基本都是通用航空制造大国，美国通用飞机整机制造产值能占到世界一半，美国、英国、法国、加拿大甚至巴西等国均具有较强的通用航空整机及配套零部件的设计和制造能力。中国通用航空制造与之相比仍有较大差距。目前我国通用航空器中，国产航空器仅占28%，其余72%均为国外或合资品牌；其中旋翼类航空器国内、国外品牌占比更分别达到5%和95%。在零部件特别是核心零部件方面，也需大量依赖国外技术或产品。发动机是通用航空飞行器的心脏，我国不仅涡轮发动机在性能、可靠性方面明显落后于外国产品，甚至活塞发动机也和国外有较大差距，目前国产的通用飞机“运五”“初教六”“农五”“小鹰500”，引进生产的“塞纳斯162/172”“钻石40/42”“佳宝J160”等固定翼飞机，所使用的活塞发动机相当大比例都是由国外进口。目前除无人机等通用航空器外，我国通用航空产业制造业整体还处于整机组装水平，发动机等核心零部件大多需从国外进口，自主知识产权较为缺乏。如果我国通用航空产业能够大规模发展，将会极大带动通用航空制造业，推动我国机械装备、电子信息、新材料等各领域制造能力的提升，特别是能够带动发动机等具有战略意义的关键装备生产能力的提升。

（三）通用航空能够为偏远地区群众出行创造便利

我国幅员辽阔，一些边境地区、东南岛屿地区、中西部老少边穷地区由于交通基础设施相对其他内陆地区较为落后，群众出行并不方便。通用航空由于基础设施建设成本低、运输组织灵活等特点，非常适合在这些地区为群众出行提供服务。一方面，偏远地区大规模建设高铁、公共航空等快捷交通基础设施的经济性不强，通用航空设施建设成本低，十分适合财政能力不宽裕的偏远落后地区。另一方面， 偏远地区人口密度相对较低，对高铁、公共航空运营的支撑能力不足，通用航空运输组织灵活，航线密度可以较低，可开展短途客货运输业务，人数随时凑够随时出发， 有利于改善当地快速出行条件。在国土面积较大的发达国家甚至一些发展中国家，如美国、加拿大、澳大利亚、巴西等国，通用航空都是其边远地区居民出行的主要方式。比如美国阿拉斯加州，面积171万平方公里、人口72万，居民远距离出行主要依赖通用航空，全州共有通用机场734个、跑道1200多条、通用航空器5000多架，是美国通用航空最发达的州之一。巴西境内热带雨林和山地众多，地面交通不便， 通用航空也是居民出行的重要方式，全巴西共有3000多个通用机场、20000多架通用航空器。澳大利亚中部地广人稀，通用航空也较好地解决了当地居民的出行问题。对于我国新疆、内蒙古、西藏、甘肃、宁夏等西部交通不便地区，云南、广西、四川、重庆、贵州等山区和南方边境地区，东部海岛地区，通用航空都可成为公共运输航空的重要补充。

（四）通用航空有利于培育形成新的消费业态

通用航空并非简单的航空客货运输，而是能够和其他产业相结合，形成丰富多样的消费业态，为群众提供各种新的服务。比如“通用航空+旅游”，可以在轻型飞机、直升飞机、热气球上观看自然风光或城市风光；比如“通用航空+体育”，发展滑翔机、动力伞等各种体育运动，为体育爱好者创造新的体验方式；比如“通用航空+医疗”，可以将病人以最短的时间送至医院，对于较为拥堵的城市或距离城市较远的乡村而言十分必要；比如“通用航空+会展”，通过国际航空展、航空节、航空表演、航空体验、航空论坛等活动吸引大量的观众和游客，培育航空文化；比如“通用航空+商务”，便捷化、舒适化的公务飞行、私人飞行可以较好地满足国内高收入群体的出行需求；比如“通用航空+物流”，在一些中西部地区、岛屿地区，高附加值、时效性强的无人机物流可能会成为新的物流业态；等等。美国通用航空相关产业较为发达，围绕通用航空的各类服务业态中，按飞行时长计算，空中巴士约占10%， 空中观测、空中喷洒、空中医疗等各种专业服务约占15%，飞行培训约占15%，商务飞行约占20%，包括观光旅游、体育运动的个人飞行约占35%。目前中国通用航空正处于起步阶段，未来将迎来快速发展期。随着群众生活水平的提高，私人飞行、商务飞行、娱乐飞行、运动飞行等将会成为通用航空重要的消费业态，可以更好地满足人民群众出行和休闲的需要。

（五）通用航空是应对自然灾害的重要手段

通用航空具有快速、便捷、高效等特点，在抢险救灾、应急救援、医疗救护等方面可以提供难以替代的公共服务。在应对汶川地震、南方冰雪灾害、舟曲泥石流、玉树地震等重大自然灾害中，通用航空均提供了重要的交通保障。发达国家均极为重视通过发展通用航空增强应对自然灾害的能力。日本从1995年阪神大地震后，开始构建直升机应急救援体系，目前机队规模达到106架，分布在全日本各地， 能够保证20分钟内到达救援现场；全日本共有56家医院提供直升机救援服务。美国目前有约2400架救援航空器，救援直升机约1500架，通用航空医疗救援覆盖全美84.5%的人口，大部分地区如果出现救助要求，飞机10分钟左右即可抵达。德国目前有100多架救援直升机，74 个救援站，36个救援基地，全德任何位置出现救援事故，飞机均可在15分钟内抵达。我国通用航空应急能力相比发达国家有很大差距。我国国土面积是日本的25倍，人口是日本的10多倍，如果按照日本的配备标准，通航应急救援要覆盖我国80%的区域和人口，大约需要1000- 1200架专业航空器，目前缺口极大。2008年汶川地震发生后，民航系统仅能派出35架直升机参加抗震救灾，其中实际发挥作用的大中型直升机仅为19架。

当前我国通用航空发展遇到的几个问题

尽管当前通用航空产业发展较快，但相比国外先进水平差距仍然较大。通用航空是一项系统工程， 涉及企业成长、业态培育、基础设施、配套保障、政策环境、观念理念等方方面面。目前我国通用航空发展总体呈现出规模偏小、业态成熟度不高、企业小而散、基础设施不足、保障能力有限等问题，特别是目前我国低空空域开放和空域管理体制改革进度较慢，极大地制约了我国通用航空产业的发展。

（一）总体规模依然偏小

近些年我国通用航空总体保持较快发展势头。2019年通用航空在册航空器总数达到3317架，是2010 年的3倍以上；通用航空企业数464 家，约是2010年的4.2倍；通用航空飞行员数达到3599人，约是2012年的3.6倍；通用航空器年交付数量占全球比重也从2002年的0.82%提高到现在的10%以上，成为世界通用航空的重要增长极。但相比发达国家，我国通用航空的总体规模依然很小，完全不在一个量级上。美国约有2万个各类通用机场，欧洲约4200个，巴西约2500个，澳大利亚约2300个，加拿大约1700个，而中国2019年仅有通用机场228个以及200多个临时起降点。美国有约21.2万架通用航空器，欧洲约13.7万架，加拿大、巴西、澳大利亚、南非等国也各有1万多架至3万多架不等的通用飞行器，而中国目前在册通用航空器总数仅有3000多架。从通用航空业务额上看，中国通用航空仅相当于英国的3/4、法国的1/2、美国的1/25。

（二）围绕个人消费的通航产业业态尚未发展起来

长期以来，我国通用航空主要应用于作物播种、喷散农药、土地测量、人工降雨、海上巡查、电网巡线等工农业生产领域，极少应用于群众休闲消费。按飞行时间计算，全球通用航空服务中大约60%是商务出行、运动娱乐、观光旅游、医疗救援等私人飞行活动， 而中国商务飞行只占3%，私人和娱乐飞行只占1%，训练飞行却高达70%，工农业生产作业飞行达到26%，与国外形成鲜明对照。这表明我国围绕个人消费为主的新兴业态还没有发展起来，通用航空的市场活力还没有激发出来。目前我国通航领域传统业务和新兴业态的产值比约为9：1，而新兴业态正是附加值较高部分，我国通航企业尚未大规模开展个人消费服务，这直接影响了通航企业的盈利能力和规模扩张速度。

（三）我国通航企业呈现出小而散的特点

我国通用航空企业规模，无论是运营企业还是制造企业，都和国外行业巨头差距较大。通航运营企业方面，在我国现有通航企业中，据2018年数据，拥有航空器数量少于5架的占75%，全年飞行超过1000小时的只有80家，超过1 万小时的只有3家，呈现出明显的小而散的特点。而美国拥有世界上最大的通用航空运营市场，行业年收入达80亿美元，运营商达到2500家，并拥有一批较大规模的运营企业。通用飞行器制造方面， 我国制造企业规模也远远无法和美欧等发达国家相比。目前世界上主要的通用飞机制造公司有几十家， 如美国塞斯纳、湾流、雷神、贝尔直升机、德事隆、派珀，加拿大庞巴迪，法国达索，欧洲直升机，瑞士皮拉图斯等公司。美国是全球通用飞机制造第一大国，通用飞机年交付量占全球一半以上，按产量计算世界前5大公司全部在美国，按产值计算世界前5大公司有4家在美国，另一家为加拿大的庞巴迪公司。通航发动机领域，美国普惠、霍尼韦尔、通用电气、莱康明等企业生产量占据了全球3/4的市场份额。

（四）通航基础保障和服务能力还相对较弱

目前我国通用航空机场数量较少，颁证通用机场仅有228个，远远不能满足通用航空器停放需求，大量通用航空飞机被迫停放在民航运输机场。通用飞机并不受民航机场的欢迎，一方面民航运输机场起降和保障费用较高，让通用航空企业难以承受，另一方面通用航空飞机起降速度较慢，影响机场运行效率。我国通用航空发展除面临通用机场较少问题外，在基础服务方面也明显不足。目前我国通用航空所必须的固定运营基地（F B O）、飞行服务站（F S S）、专业维修站（MRO）等基础设施极为短缺。美国拥有180个飞行服务站和58个自动飞行服务站，而我国正在运营的FBO仅有9个，MRO 也仅有47个。保障通用航空飞行的航行情报、航空气象等服务供给也严重不足，航油等保障系统也不能满足通航发展要求。此外， 我国通航飞行员数量也很少，美国拥有60多万名私照飞行员，其中私人飞机驾驶员17万人，中国飞行员只有数千人。

（五）通航发展面临低空空域开放不足的政策制约

按照航空飞行高度，我国空域可划分为超低空（低于600米）、低空（600-30 0 0米）和高空（高于3 0 0 0 米），通用飞机飞行主要集中在3000米以下的低空和超低空。由于我国低空空域开放程度不高，通用飞机“上不了天”，严重制约了通用航空的发展。低空空域开放程度不高源于我国的空域管理体制。目前我国空域实行国家空管委统一管理、航路内由民航管理、航路外由军航管理的体制，绝大多数空域由空军管理指挥。由于空军的主要关注点是空域的安全问题， 与民航的关注点不同，空军出于安全考虑并没有较快推进低空空域开放。目前从国家层面正在积极推动低空空域管理改革工作，自2000 年低空空域管理改革首次列入国家空管委工作计划至今已近20年。国务院、中央军委2010年8月下发《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，明确低空空域管理改革的目标任务，并在全国14个省市自治区开展试点，试点地区空域占全国空域的33%。2015年以后，国家空管委陆续批准了济南、重庆、珠三角、海南、西北地区、四川的低空空域管理改革综合试点，但目前我国低空开放和低空空域管理改革还仍处于摸索阶段，管理方式未与国际接轨、相关部门职责分工不明确、审批流程复杂等问题依旧广泛存在，通用航空器“飞不起来”的问题没有得到根本解决。

推动通航产业更好发展的几点建议

（一）积极推动我国低空空域管理体制改革

现行空域管理体制是我国通航产业放活发展的最大制约因素，应当重新理顺军民航的管理责任，妥善处理好空防与空管的关系，有效推进空域管理体制改革。目前世界各国空域管理基本均采取民方管理为主、军方管理为辅的方式，我国空域改革可参照国际通行经验。我国军航管理系统既承担着繁重的防空安全任务，又承担着低空空域通航飞行计划审批任务，从军方立场看，两者权衡必然侧重防空安全， 这既增加了军航的工作压力，分散了军航聚焦防空安全主业的精力， 又客观上导致低空空域管得过死。美国民航系统管理着85%的空域， 而中国民航系统仅管理约20%的空域，80%的空域由军方管理。应重新划分军民航飞行安全责任，除禁止或限制空域外，军航可将大量的审批权限放给民航。同时， 可借鉴推广四川等地低空空域管理试点经验，建立军民航协调机制和信息共享机制。

（二）加快推进全国空域分类管理

目前我国空域管理方式尚未和国际民航组织推荐标准完全接轨。按照国际民航组织标准，根据对仪器仪表的依赖程度不同、对目视飞行的限制程度不同，将空域分为A、B、C、D、E、F、G七个基本类型，对航空器的要求和限制条件逐渐放松，从而使低类别空域适合于通用航空的发展。美国将空域划分为A、B、C、D、E、G六个类型（F为空中交通咨询服务，是在没有条件提供管制服务时采取的临时性空中服务方式，很多国家没有采用），绝大多数低于5500米的空域被划为E类空域，G类空域主要分布在海拔230米至400米，在E类和G 类空域采取负面清单管理，只要不是明确管制的空域，都可以自由飞行。我国将空域划分为A、B、C、D四类，即高空管制区、中低空管制区、进近（终端）管制区和塔台管制区，采取正面清单管理，没有批准航线就不能起飞。按照我国新修改的低空空域管理规定，将低空空域划分为管制空域、监视空域、报告空域三大类，在管制空域飞行需要申请，监视空域和报告空域只需报备，在低空空域管理方面已经取得了一定突破。但目前监视空域和报告空域比例仍然较低，空域呈现孤立分割特征，很少连成大片，通用飞机起飞难、飞不远。我国应参照国际民航组织标准和世界各国经验，加强对国家空域资源的统一规划，深化对空域的负面清单管理制度，大幅扩大低空监视空域和报告空域的比重，使之在全国范围内连成大片，公开飞行航图，为通用航空飞行创造空间。

（三）加强通用航空安全管理

通用航空发展必须妥善处理好航空安全和空域开放的关系，既不能一味追求空域开放而忽视安全管理（如果发生通用航空安全事故可能对人民群众生命财产造成较大损失，并将极大冲击通用航空的社会信任度），也不能一味强调安全而在空域开放、空域改革方面止步不前。要在空域管理改革中积极探索通用航空安全的管理方式，循序渐进、稳扎稳打。当前通用航空安全监管的难点是“低慢小”飞行器，即超低空飞行、飞行速度慢、体积较小的通用航空飞行器，主要包括轻型飞机、轻型直升机、滑翔机、三角翼、动力三角翼、滑翔伞、动力伞、热气球、飞艇、无人机、大型航模等，不易被雷达发现，管理难度较大。目前对“低慢小” 飞行器的有效管理是一个世界性难题，如不能有效管理，极易出现扰乱空中飞行秩序、造成空管混乱、威胁飞行安全的问题，甚至威胁地面安全。解决该问题一方面要坚持分类施策，如对于从事公务飞行、私人飞行、航空旅游、医疗救援等活动的、安全性较高的大中型通用飞行器，采用更加灵活的安全管理方式；对于无人机等“低慢小”飞行器可继续严加管理。另一方面在不同地区采取不同松紧度的安全管理方式，如首都地区低空空域管理可较为严格，广大内陆地区、沿边地区、海岛地区可以更加灵活。同时，要探索通过大数据、物联网等先进技术对“低慢小”飞行器进行实时监管，用技术创新的办法提升安全管理水平。总之，对通用航空的安全管理应采取宜疏不宜堵的方法。

（四）加强对通用航空基础设施的统筹布局

我国提出要深化低空空域改革、推动通用航空产业发展以来， 地方积极性很高，均将通用航空产业视为拉动地方经济发展的下一个重要增长点，一批通用航空机场、通航产业园等纷纷上马。尽管我国通航产业发展相对落后、设施较为薄弱，但也不应一味在通航项目上求大、求多，一拥而上， 必须处理好和经济发展水平、群众消费需求以及其他交通方式之间相适应的关系，这其中特别要处理好通用航空和综合交通的关系。在国家和地方编制综合交通规划中，要将通用航空纳入并进行统筹考虑，推动通用机场与运输机场特别是支线机场相协调， 推动通用航空与各种运输方式的衔接和融合，明确通航机场布局和建设标准，避免重复建设、盲目竞争。

（五）鼓励社会资本参与通用航空保障体系建设

要推动我国通用航空健康有序发展，必须建立起覆盖全国的通用航空飞行服务保障体系， 特别是通用机场、FSS、FBO、MRO等基础设施。目前国内这些设施既有政府主导建设的，也有企业建设的，还有政府和企业合作建设的。为推动通航保障体系尽快完善， 宜吸引社会资本参与到通航保障体系建设中来， 或政府以P P P 、BOT等方式与社会资本开展合作，特别是要吸引国外先进、专业化技术服务企业参与投资建设，提升产品的专业化水平。

作者单位：中国国际经济交流中心战略研究部/中国国际工程咨询有限公司交通业务部

文章来源：《中国发展观察》2020年第9-10期合刊